No bojo da eclosão e aprofundamento da crise financeira internacional em 2008/09, a política fiscal brasileira adotou uma postura contra cíclica, tradicional em períodos de desaceleração ou recessão. Ao contrário da maioria dos outros países que optaram por elevar investimentos ou outros gastos de caráter temporário, o Brasil preferiu conceder, prorrogar e ampliar desonerações tributárias, além de criar um modelo sui generis em que acionou o endividamento público para fomentar o crédito ao setor privado. Até houve expansão de gastos correntes no período, desde gastos com pessoal (num primeiro momento) até benefícios previdenciários e sociais, mas respondiam muito mais a decisões tomadas antes de eclodir a crise.
De acordo com dados da Receita Federal (RFB), apenas em 2012 as desonerações superaram os R$ 46 bilhões (1 % do PIB) em medidas cujos objetivos são tão diversos quanto incongruentes e que vão desde o microgerenciamento do nível de preços, passam pela aprovação do Plano Brasil Maior, apoio às pequenas empresas através do Simples e chegam, por fim, a desoneração da folha de pagamento.
No debate acadêmico internacional sobre o caminho ideal da política anticíclica, os que preferiam cortar receita a aumentar gastos eram tidos como os mais falcões liberais – cujo expoente desse pensamento seria Alberto Alesina. Não deixa de ser curioso que o governo brasileiro, mesmo se colocando politicamente contra os liberais, tomou medidas mais caras a tal corrente, inclusive mantendo e ampliando as desonerações mesmo depois que a economia voltou a crescer rapidamente em 2010. A maioria das desonerações foram direcionadas a setores com maior potencial para crescimento no curtíssimo prazo, em particular aqueles ligados ao consumo das famílias e com elevado efeito multiplicador na cadeia industrial - como o de automóveis, linha branca e construção civil.
Passando dessa ótica maior, da política macroeconômica anticíclica, para uma ação focada na competitividade, em termos de política industrial, a desoneração continuou sendo vista pelo governo federal como um instrumento crucial para sua atuação.
A dita desoneração da folha salarial surgiu pela primeira vez em agosto de 2011, no chamado Plano Brasil Maior. A Medida Provisória nº 541 mudou a base de cálculo e a alíquota da contribuição dos empregadores para a previdência social de alguns ramos industriais e quase omitiu a proposta na exposição de motivos (em que mais se preocupou em justificar o adicional de COFINS sobre importações), se limitando a registrar: “.... alteração na sistemática de tributação da nova contribuição incidente sobre os setores mencionados, a qual será exigida com base na receita auferida pelas empresas, ao invés da folha de salários”.
A nota a imprensa é que explicou mais a lógica: “... a nova política industrial, tecnológica, de serviços e de comércio exterior do país, reduz a zero a alíquota de 20% para o INSS de setores sensíveis ao câmbio e à concorrência internacional e intensivos em mão de obra: confecções, calçados, móveis e softwares. Em contrapartida, será cobrada uma contribuição sobre o faturamento com alíquota a partir de 1,5% de acordo com o setor. A medida provisória garante que o Tesouro Nacional arcará com a diferença para cobrir a eventual perda de arrecadação da Previdência Social. A medida funcionará como um projeto piloto até dezembro de 2012 e seu impacto será acompanhado por uma comissão tripartite, formada por governo, setor produtivo e sociedade civil.”
A desoneração da folha surgia assim como uma medida temporária e focalizada, voltada à competitividade industrial, e como uma espécie de laboratório para testar a mudança tributária. Mas, pouco depois, essa cena mudaria. Cerca de um ano depois, era desconhecida qualquer avaliação sistemática dos resultados dessa primeira medida e com a RFB respondendo requerimentos da Lei de Acesso a Informações declarando não dispor de acompanhamento sistemático da arrecadação da contribuição previdenciária classificada setorialmente segundo a CNAE.
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Fonte: IBRE/FGV
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